澳门维尼斯人

收藏本站设为首页

学术交流
 
乡村旅游环境保护法律监督制度探讨—以海南为例
[ 时间:2018-6-28 17:15:44  472 ]

  

乡村旅游环境保护法律监督制度探讨

                      ——以海南为例

澳门维尼斯人   戴丽霞

 

 

海南乡村旅游的迅速发展既拓展了旅游业发展空间, 也推动了农业产业结构调整, 但片面强调经济价值的不合理开发对乡村环境的负面影响已突显。地方政府应在环境保护法律视角下, 结合本地区实际情况, 从立法、执法、司法各层面入手, 形成乡村环境保护监管机制, 推动乡村旅游健康持续发展。

关键词

乡村旅游  环境保护  法律监督

乡村旅游是以农村自然风光、人文遗迹、民俗风情、农业生产、农民生活及农村环境为旅游吸引物, 以城市居民为目标市场, 满足旅游者的休闲、度假、体验、观光、娱乐等需求的旅游活动。很显然, 乡村旅游的发展依赖良好的乡村生态环境。如何平衡发展与环保之间的关系, 建立长期有效的法律制度, 加强对乡村旅游发展中环境保护问题的监督, 成为亟待解决的重要课题。

一、海南乡村旅游环境保护法律监管机制建设的迫切性

在海南省大力推动乡村旅游发展的同时, 生态环境问题日益突出。一方面, 乡村旅游活动频繁开展, 旅游人数增加, 对乡村土壤、水体、大气、植物、声环境等造成不同程度的污染。高密度的基础设施建设和土地利用, 机动车拥挤、停车场占用空间, 游人践踏或车辆碾压, 乱扔废弃物、塑料制品等污染物都对土地环境造成不良影响, 对乡村植被生态系统构成威胁。由于乡村社区不具备排水与污水处理系统, 旅游业产生的大量生活污水排放对土壤、农作物以及水体造成污染。因乡村旅游发展需求, 集中进行水边开发、修建水库、地下蓄水池等供水工程, 水资源过度利用都直接导致水体破坏与污染。乡村旅游地机动车等游客乘坐的交通工具排放大量废气, 景区餐饮住宿等排放废气也逐渐增多, 破坏了乡村空气质量。与此同时, 乡村旅游带来噪声污染包括游客的喧闹、汽车的轰鸣以及娱乐场所的嘈杂声等, 已严重侵扰了乡村原本宁静舒适的生活状态。另一方面, 政府缺乏规划与引导, 乡村旅游经营管理者缺乏环保意识, 大规模地将乡村自然生态系统转变为人工生态系统, 偏离乡村旅游本质的追求目标。为了单方面追求经济效益, 各种旅游项目开发一哄而上, 如农业观光园、采摘体验园等。盲目超前开发已导致部分有价值的人文景观被毁坏, 浓厚的商业化气息完全破坏了乡村优美的自然生态环境以及古朴生活的和谐氛围。

对于环境问题日益突显的现实, 海南省政府环保监管制度严重滞后。目前, 政府环境监管模式主要以行政管理为主导, 政策性规制是基本监管依据与手段, 不具备长效性和科学性, 松散且无序。往往是出现问题才解决问题, 政府干预成为解决环境问题的主要甚至是唯一手段。由于政府职能的限制, 仅依靠行政管理的监管模式受诸多因素的影响, 如经济利益、政策导向、人员调动等, 弊端突出。因此, 必须建立乡村游环境保护的法律监管机制, 以立法形式确立监管制度, 以严格的执法与完善的司法制度保障监管效力。

二、乡村旅游环境保护法律监督制度现状与缺陷

(一) 乡村旅游环境保护法律监管制度建设的现状

我国《旅游法》确定由省、自治区、直辖市制定关于乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的管理办法。该法对旅游环境保护只作出了原则性规定, 要求对自然和人文资源进行旅游利用, 必须严格遵守有关法律、法规的规定, 符合资源、生态保护和文物安全的要求等, 有关主管部门应加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。

我国在乡村环境保护与监管方面的法律法规体现为:第一, 宪法确定了保护环境的基本国策, 确定自然资源都属于国家或集体所有, 国家保障自然资源应合理利用, 保护珍贵的动物和植物。第二, 新《环境保护法》加大了环保监管力度:明确环境保护坚持保护优先、预防为主的原则;突出强调政府监督管理责任;专章规定了环境信息公开和公众参与, 加强公众对政府和排污单位的监督;建立环境公益诉讼制度;强化对农村环境的保护。第三, 先后颁布了《草原法》、《森林法》、《水土保持法》、《土地利用规划法》、《野生动物保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《噪音污染防治法》等关于自然资源利用和保护, 以及环境污染防治方面的单行法。第四, 部分行政法规、部门规章等也在不同程度上对乡村生态环境保护、资源合理利用以及污染防治进行规范, 如《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》、《基本农田保护条例》、《旅游资源保护暂行办法》、《关于进一步加强旅游生态环境保护工作的通知》等。

海南省政府发布《关于加快发展乡村旅游的意见》, 确定发展乡村旅游应坚持因地制宜、保护环境资源的原则。颁布实施了《海南环境保护条例》, 明确“将农村环境保护纳入环境保护目标责任制, 推进农村环境综合整治, 加强农村环境保护设施建设、环境污染治理和农业生态环境保护, 防治生活污水和垃圾污染、畜禽养殖污染、土壤污染、土壤植被破坏和水土流失。”此外省政府还发布了《海南生态省建设规划纲要》、《海南省自然保护区条例》等, 加强对环境保护的立法监管。

(二) 乡村旅游环境保护法律监督制度的缺陷

1. 乡村旅游环境保护立法缺陷。

第一, 我国尚没有针对乡村旅游的系统性立法, 乡村旅游法律监管主要依靠地方立法, 各地方结合本地区发展需求从微观角度出发制定一系列规范性文件, 难以对乡村旅游环境保护问题进行全面系统地规制, 容易出现实际监管无法可依的状态。第二, 旅游与环境保护法律制度缺乏有效衔接。旅游法律法规没有对旅游环保问题作出规定。环保法主要从自然资源保护与污染防治出发制定法律规范, 大多是对单个环境因素或特定资源、区域进行规制, 很难形成有效的旅游环境保护法律体系。同时, 现有环境法律制度如环境影响评价制度、监测制度等, 也未在农村发挥作用。第三, 现有乡村旅游与环保立法层次低, 多为行政法规、地方法规、部门规章, 甚至是意见、办法等, 不具备足够的威慑力, 而且缺乏相应的程序性配套制度设计, 可执行性降低。

2. 乡村旅游环境保护执法监督机制不完善。

第一, 缺乏统一的执法监督主体。乡村旅游与环保监管涉及多个部门, 包括旅游、环保、土地、林业、水利等。各部门监管都有一定法律依据, 但部门间的职权范围划分不明确, 导致职能和利益交叉, 执法主体不统一, 执法权力与责任分散, 造成多头监管、各自为政的混乱局面。第二, 执法监督不严致使某些环境违法行为得不到有效惩治。在经济利益驱动下, 地方政府执法部门对乡村旅游中的环境违法行为置之不理, 放任掠夺性开发、乡村环境污染与破坏, 甚至协助其逃避法律制裁。第三, 具体监督制度设置不合理致使监督效果差强人意。管理者与被管理者在权利义务上具有不平等性, 行政权容易过分膨胀。监督者注重“自上而下的监督”, 忽略“自下而上的监督”, 忽略公众参与监督的权利;更多的注重查处违法的事后监督, 疏于事前、事中监督;注重突击监督, 疏于经常性监督。

3. 乡村旅游环境保护监督的司法制度不健全。

我国环保监督的司法救济制度主要体现为环境公益诉讼, 但启动环境公益诉讼困难重重。首先, 环境公益诉讼原告的资格限制, 排除了最具环保积极性的个人和一般环保组织, 难以实际提起诉讼。行政机关、检察机关不可能成为环境公益诉讼主力, 真正符合规定又有公益诉讼意愿且具备诉讼能力的公益组织少之又少。其次, 环境公益诉讼没有设置科学可行的配套机制。诉讼中环境污染取证困难, 司法鉴定机构欠缺、费用高, 加大了原告的诉讼成本, 降低了环保人士提起诉讼的可能性与胜诉的期望值。再次, 环境损害民事赔偿可执行性较低。对于环境损害者可以要求其承担“停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉”等民事责任, 但具体如何承担赔偿责任并没有明确的规则, 实践中执行起来也有各种障碍。

此外, 我国现行法律规定对破坏环境所需承担的法律责任总体偏轻, 违法成本太低。责任承担形式以民事赔偿为主且赔偿数额低, 对造成严重社会危害后果的行为, 也只设置行政责任, 未设置刑事责任。

三、完善海南乡村游环保法律监督机制的构想

(一) 完善乡村游环保监督的立法

在我国现有旅游与环保法律体系基础上, 制定乡村旅游环境保护针对性较强的法律制度。一方面应加强乡村游管理制度建设, 如建立标准体系、完善旅游规划管理等;另一方面应加强农村环保制度建设, 制定实施细则及空缺领域法律法规, 如《农村环境保护法》、《农村生活污染防治法》、《旅游环境保护法》、《旅游资源法》、《土壤污染防治法》等。

各级地方政府应积极制定地方法规, 就各地不同的发展态势, 实施有效的地方调控机制。海南省政府在涉及乡村旅游规划审批、环境卫生、资源利用等方面, 应考虑制定乡村旅游标准体系、乡村环境保护条例、乡村自然与人文遗产资源保护条例、乡村废弃物处理办法、乡村旅游景区市场退出办法等地方法规, 对国家相关法律形成有力补充, 以保障监督制度系统性与可行性。

(二) 完善乡村旅游环保监管配套制度

1. 建立乡村旅游环境资源资本化机制。

我国土地、森林、草原、河流等自然资源归国家或集体所有, 乡村旅游经营者没有所有权, 但享有经营利润。国家 (集体) 、经营者和农民之间资源产权与利益分配关系不明。经营者使用自然资源成本极低且有产权限制, 不愿在环保方面投入, 导致无节制环境消耗。因此, 应遵循所有权与使用权分离的原则, 对乡村旅游环境资源进行“资产化”改革, 设置不同的权限, 如开发利用权、使用权等。要求经营者有偿使用自然资源, 支付国有自然资源使用费, 或以承包、租赁方式有偿使用集体资源。乡村旅游环境资源实现了其市场价值, 能带来可期待的环保效益, 在市场机制调节下成为可保值增值的资产性资源, 可促进经营者环保投入, 促进乡村旅游与环境保护的同步发展。

2. 健全环境保护公众参与机制。

我国《环境保护公众参与办法》对公众参与环境保护的知情权、参与权、表达权和监督权作出了规定。乡村旅游地区的环境保护需要公众参与监管, 参与者包括当地居民、行业经营者、资源所有权人及使用权人等一切与当地环境有切身利益的人群。目前河北、山西、沈阳、昆明等省市已经相继出台相应地方法规, 对公众参与的范围、形式、内容、程序等方面做出了详细规定。海南省政府应当在《海南省环境保护条例》的基础上, 选择公众参与的模式与方法, 健全公众参与乡村旅游环境保护的相关制度。

3. 完善乡村旅游生态环境补偿机制。

(1) 完善旅游生态环境补偿立法。海南省政府即将出台《海南省生态补偿条例》, 与《海南省环境保护条例》、《海南省非国家重点生态功能区转移支付市县生态转移支付办法》等共同构建生态补偿机制。在此基础上, 需进一步制定旅游生态补偿办法, 以法律形式将旅游生态补偿的范围、对象、方式、标准及资金来源等确定下来, 以立法推动生态环境保护及区域生态平衡。 (2) 建立生态补偿保证金制度。乡村旅游开发者应交纳生态补偿保证金才能取得开发许可权。对完成生态补偿任务的, 政府即将保证金用于治理乡村生态环境污染等问题。 (3) 合理制定补偿标准。针对同一地区不同种类、同一种类不同地区、同一种类不同级别的资源分别制定补偿标准, 使补偿标准合理化和相对统一, 并进一步明确补偿的主体、客体及方式, 在促进资源合理利用的同时, 降低管理难度, 提高管理效率。

(三) 严格乡村旅游环保执法监督

1. 确立统一的执法监督机构。

根据海南省环境保护条例的规定, “县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理”。为便于进行专业的规范化统一监管, 应在环保部门设置独立的乡村旅游环保执法监督机构, 即“乡村旅游环境保护专门委员会”, 以立法明确该机构的职责、权限及任务, 由该机构负责协调处理监管过程中涉及的建设、水务、农业、交通、旅游等部门的工作。委员会应配备专职的环保执法人员, 在各乡村旅游地区配备兼职环保执法人员, 专兼结合严格执法。

2. 确立严格的问责机制。

建设一支具有高度责任感的执法队伍, 确立严格的执法问责机制, 依法追究执法者在环境执法过程中的各种失察失职行为的法律责任。海南省环境保护条例虽已确定了问责机制, 但除刑事责任外, 主要以行政处分为责任承担方式。应当明确责任认定的程序和标准等, 并加大处罚力度, 以真正落实执法责任, 保障严格执法。

(四) 完善环境公益诉讼制度

1. 扩展环境公益诉讼主体。

在环境公益诉讼中应确立公民及其他组织提起诉讼的原告主体资格。乡村旅游地区的农民是乡村环境受到破坏的最终受害者, 其对环境损害拥有实际的诉讼利益, 应当属于适格的原告。同时扩大提起公益诉讼的非政府组织范围, 只要在民政部门进行合法登记的组织都可以作为原告。

2. 降低诉讼成本。

以立法形式要求乡村旅游开发者购买涉讼险, 通过诉讼保险解决诉讼费用问题, 减少提起环境公益诉讼的费用需求。同时, 由地方政府设置专项公益诉讼奖励基金, 援助、奖励为公众利益提起公益诉讼的组织与个人。

3. 增强法院禁止令的救济效用。

赋予法院在环境公益诉讼中作出禁止令的权力, 在进行最终司法裁判之前颁布环保禁止令阻断危害行为, 体现其司法管制权在救济环境公益方面的强制性。

4. 规范赔偿标准, 强化执行效果。

地方政府应结合本地区实际情况制定赔偿标准, 使受害者得到公正合理的赔偿。对损害环境的企业和个人, 执行法院判决进行追踪管理, 建立环保诚信档案。可借鉴针对“老赖”执行的各种手段, 在建设开发、银行信贷、交通运输等关键部门设置一票否决制, 对未履行判决的企业与个人进行终身限制。

在海南省建设文明生态村的推动下, 全省乡村旅游点增势迅猛。乡村旅游的发展已然给海南生态环境保护带来了压力, 强调从环境保护法律的角度加强对乡村旅游市场的监管是乡村地区确保旅游业发展具备可持续性的必然选择, 也是唯一路径。

参考文献

[1]聂程程.我国乡村旅游的环境法律思考[N].湖南师范大学, 2012.

[2]王伟, 乔兴旺.中国生态旅游法律保障初步研究[J].重庆邮电学院学报:社会科学版, 2005 (6) .

[3]彭怡萍.休闲农业发展的环境法律制度建设研究[J].台湾农业探索, 2013 (4) .

[4]杨海霞.我国环境公益诉讼的现时困境及其突破思路[J].广东行政学院学报, 2016 (3) .

[5]王权典.生态农业发展法律调控保障体系之探讨——基于农业生态环境保护视角[J].生态经济, 2011 (6) .

[6]孙惠莲, 郭建, 李秀芳.乡村旅游与农村环境污染问题研究[J].农村经济与科技, 2011 (11) .

[7]罗亚萍.乡村旅游发展中环保法律问题研究[J].人民论坛, 2011 (3) .

[8]陈香兰, 孙惠莲, 郭建.乡村旅游的环保机制建设研究[J].安徽农业科学, 2012 (1) .

[9]吕春莉.乡村旅游的环境保护问题探析[J].中国市场, 2016 (17) .

[10]王彬辉.新〈环境保护法〉“公众参与”条款有效实施的路径选择——以加拿大经验为借鉴[J].法商研究, 2014 (4) .

 
 
业务范围
委托流程
民事诉讼风险提示书
《聘请常年法律顾问合同》
《法律事务委托合同》(用于非诉
法律信息
中华人民共和国外商投资法
会计基础工作规范(2019修订
关于内地与香港特别行政区法院相
最高人民法院关于审理建设工程施
最高人民法院关于适用《中华人民
新法规速递——法律法规数据库
最高人民法院关于审理仲裁司法审
中华人民共和国反不正当竞争法(
版权所有:澳门维尼斯人 地址:海口市国贸大道1号景瑞大厦A座3楼
电话:0898—66713180 传真:0898-66716373 信箱:jiatianlaw@163.com 网络顾问:中企在线 3721人才网 百业互动联盟
琼ICP备17003726号